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金沙国际唯一官网应对中国和俄罗丝挑衅,军事

文章作者:外国军情 上传时间:2019-11-16

  美空军2019财年预算恢复平稳,打破了多年以来资金不稳定状态,以应对大国间竞争所带来的挑战。空军部长希瑟·威尔逊和参谋长大卫·古德芬在参议院拨款委员会国防小组听证会上,为空军2019年财年拨款申请和预算辩护。威尔逊表示,当前的国际安全环境相较于过去更具竞争性和危险性,大国间的竞争对于美国的安全和繁荣是巨大挑战。空军2019财年预算申请基于当前政治环境制定,符合最新的国防战略。

美国空军计划在未来一年中强化空中打击力量,提升太空防御能力,并继续更新核威慑部队,以应对来自中国和俄罗斯的大国竞争。空军部长威尔逊(Heather Wilson)和空军参谋长古德芬上将(David Goldfein)星期四(2018年5月17日)在国会参议院拨款委员会国防小组举行的听证会上说,来自中国和俄罗斯的大国竞争是美国安全与繁荣面临的中心挑战,美国空军向国会提交的2019财政年度预算反映了空军对国际安全环境趋于更加危险的认知以及空军将采取的应对措施。空军提请的2019财政年度预算是1563亿美元,比上一年增加6.6%。这份预算报告说,空军打算在新财年中添置48架第五代F-35战机,并继续研制新一代B-21远程战略轰炸机。报告说,空军计划将空军太空司令部用于研发和试验的经费提升33%,提高对美军太空资源的保护,应对来自中国和俄罗斯的威胁。在核威慑能力方面,空军会继续投入经费用于替换老旧的空基战略巡航导弹和地基洲际导弹。威尔逊说,这些措施将使美国能“在任何时候赢得任何战争”。美国国防部今年早些时候发表了新的国家国防战略,称中国和俄罗斯是美国的主要竞争对手。国会正在审核的2019财政年度国防预算是五角大楼以新的国防战略为依据推出的第一份预算申请。

和过去两年一样,特朗普政府7500亿的2020财年军费申请体现了扩军和强军意图,也透出一些大国竞争的味道。不过,诚实地说,美国国防开支的布局离“大国竞争”的战略需要还有明显距离。本文维持关于美国军费政治的一贯判断:

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  原标题:美2020财年国防预算申请高达7500亿美元,创历史最高水平——

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⑴军费政治程序冗长,不能靠某个阶段性结果而下定论;

3月12日,美国国防部公布2020财年国防预算申请,总额高达7500亿美元,相比2019财年的7160亿美元上升约5%,延续了过去3年的增长势头。从特朗普政府执政以来的国防预算规模和结构看,美国正在用真金白银,维护其在大国军事竞争中的绝对优势地位。

  美国公布2020财年国防预算申请,总额高达7500亿美元,相比2019财年的7160亿美元上升约5%,延续了过去3年的增长势头。从特朗普政府执政以来的国防预算规模和结构看,美国正在用真金白银,维护其在大国军事竞争中的绝对优势地位。

  “大胆的行动”

⑵各军种都在艰难地盘算取舍,而非轻松享受“强军红利”;

以国防战略为牵引

  随着美国重回大国战略竞争,其国防战略重心由反恐转向与俄罗斯等大国的军事竞争。美认为,未来战争将是与俄罗斯等大国的高技术高强度战争,不仅覆盖陆海空等传统作战域,还将在太空和网络空间展开,极大增加了战争的复杂性。对此,美军必须转变思维并加大投入,以应对前所未有的强大对手。在此背景下,美国2020财年国防预算继续增加支出,聚焦技术研发,强调“让美国军队再次伟大”。

  在预算申请中,与中国和俄罗斯长期的竞争仍是重中之重,涉及的关键领域包括恢复战备、人员成本、核威慑、现代化、空间优势、多域指挥与控制、制空权、轻型攻击和科学技术。

⑶扩军与强军不是线性过程,并非定下战略方针或新装备研发计划就会落实,这虽是常识却常被忽略;

随着美国重回大国战略竞争,其国防战略重心由反恐转向与俄罗斯等大国的军事竞争。美认为,未来战争将是与俄罗斯等大国的高技术高强度战争,不仅覆盖陆海空等传统作战域,还将在太空和网络空间展开,极大增加了战争的复杂性。对此,美军必须转变思维并加大投入,以应对前所未有的强大对手。在此背景下,美国2020财年国防预算继续增加支出,聚焦技术研发,强调“让美国军队再次伟大”。

  根据特朗普政府提交的2020财年预算申请,美五角大楼将获得7180亿美元,包括5450亿美元基础国防开支预算、1640 亿美元海外应急行动资金预算和90亿美元紧急资金预算,剩余320亿美元主要用于美国能源部核武器维护及其他开支。其中,为规避2011年《预算控制法》对基础预算的限制,美将980亿美元基础预算放到“海外应急基金”帽子里,利用制度漏洞,变相增加了基础预算额度。

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⑷从国防开支来看,美国关于大国竞争的定位自启动以来便面临降速甚至可能滑落的趋势;

根据特朗普政府提交的2020财年预算申请,美五角大楼将获得7180亿美元,包括5450亿美元基础国防开支预算、1640亿美元海外应急行动资金预算和90亿美元紧急资金预算,剩余320亿美元主要用于美国能源部核武器维护及其他开支。其中,为规避2011年《预算控制法》对基础预算的限制,美将980亿美元基础预算放到“海外应急基金”帽子里,利用制度漏洞,变相增加了基础预算额度。

  从美各军种的预算支出看,陆军为1914亿美元、海军为2056亿美元、空军为2048亿美元,各军种预算经费趋于平衡。此外,美军将适度扩大部队规模,其现役部队员额将从2019财年的133.33万人增加到2020财年的133.95万人。不过,提高部队杀伤力仍是当前美军建设发展的重点,也是美军力建设的一贯思路。

  美空军计划一些“大胆的行动”以应对不断演变的全球安全挑战。第一个是促进可防御空间,威慑或战胜在危机冲突中企图侵占可自由支配空间的任何对手。第二个是专注于多域战。威尔逊和古德芬在联合声明中表示,只有在陆、海、空、太空、网络空间全方位一体的作战域内比对手更快速观察、决策和行动,才能赢得未来战争。

⑸“国运”还是党争,始终是个问题,观察时仅原则上承认党争存在是不够的,更需要精确到具体博弈细节。

从美各军种的预算支出看,陆军为1914亿美元、海军为2056亿美元、空军为2048亿美元,各军种预算经费趋于平衡。此外,美军将适度扩大部队规模,其现役部队员额将从2019财年的133.33万人增加到2020财年的133.95万人。不过,提高部队杀伤力仍是当前美军建设发展的重点,也是美军力建设的一贯思路。

  为加快提升美军整体实力,实现新版《国防战略》以“竞争、慑止、打赢”为核心的战略目标,美军新预算明确了国防资源投入的优先顺序,重点发展太空和网络空间等新兴作战域、陆海空作战能力的现代化、人工智能和高超音速等技术创新以及维持战备等四大领域。

  可预见投资的重要性

金沙国际唯一官网,2020财年美国军费申请的重点不是新高,而是虚高;不是一路高歌猛进,而是推迟缩减的到来。应该说特朗普政府花钱强军的决心是有的,但钱能不能到位、该怎么花,却远在未定之天——如何在战备水平、现代化目标、财政状况和预算政治之间取舍平衡,每一步都是挑战。

优先投向四大领域

  聚焦太空和网络空间等新兴作战域。美军认为,太空和网络空间等新兴领域是未来大国争夺战略制高点的关键领域。美军在2017年升格网络空间司令部之后,又于2018年公布2020年建成独立“太空军”的具体步骤。为提供支撑,美军在2020财年国防预算中,将141亿美元投向太空能力建设,相比2019财年预算增加10%,主要用于建立新太空部队,提高卫星通信能力、天基预警能力和航天发射能力等。在网络空间能力建设方面,美军计划投入96亿美元,相比2019财年预算增加15%,主要用于增强网络攻防能力并构建一个现代化的多云端网络系统,以提升网络空间整体作战能力。

  古德芬重点强调了可预见投资需求的重要性,并且希望不要再对预算进行扣收或者削减。他解释道,空军现在仍然未能从2013年发生的扣收行为带来的损害中恢复过来。

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为加快提升美军整体实力,实现新版《国防战略》以“竞争、慑止、打赢”为核心的战略目标,美军新预算明确了国防资源投入的优先顺序,重点发展太空和网络空间等新兴作战域、陆海空作战能力的现代化、人工智能和高超音速等技术创新以及维持战备等四大领域。

  以“多域作战”牵引陆海空作战能力现代化。美军认为,未来美军及其盟友将在陆地、海上、空中、太空和网络空间等领域共同作战。因此,在推动陆海空作战能力现代化的同时,必须考虑到跨域作战能力提升的问题。根据2020财年预算,美将继续增强第四代和第五代战机作战能力;海军作战舰艇数量计划增至335艘;陆军重点建设下一代战车、未来垂直起降飞机以及增强士兵近距离杀伤力。在“多域作战”方面,美军将投入310亿美元,主要用于加强陆基战略威慑,大力发展导弹预警系统、终端高空区域防御系统、定向能武器等。

  2019年财年空军预算申请为1563亿美元,比2018财年预增长6.6%,主要用于恢复部队战备、增强武器杀伤性及提高现代化成本效益。

总量vs增速

聚焦太空和网络空间等新兴作战域。美军认为,太空和网络空间等新兴领域是未来大国争夺战略制高点的关键领域。美军在2017年升格网络空间司令部之后,又于2018年公布2020年建成独立“太空军”的具体步骤。为提供支撑,美军在2020财年国防预算中,将141亿美元投向太空能力建设,相比2019财年预算增加10%,主要用于建立新太空部队,提高卫星通信能力、天基预警能力和航天发射能力等。在网络空间能力建设方面,美军计划投入96亿美元,相比2019财年预算增加15%,主要用于增强网络攻防能力并构建一个现代化的多云端网络系统,以提升网络空间整体作战能力。

  加快人工智能等颠覆性技术研发。近年来美国不断加快发展人工智能、高超音速、定向能等颠覆性技术,进一步巩固与对手之间的技术代差优势。美2020财年国防预算申请,愈加重视对这些高新技术的经费投入。如美计划为无人驾驶和自主技术申请37亿美元,以增加对抗环境下的杀伤力和机动自由,包括开发“进攻性无人水面舰艇”等;为高超音速技术申请26亿美元,包括在“常规快速打击”计划框架下发展机载、舰载和陆基高超音速武器系统;为人工智能和机器学习技术申请9.27亿美元,通过联合人工智能中心和高级图像识别扩大美军事优势;为定向能技术申请2.35亿美元,采购多种类型激光器用于防御等。

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代理防长沙纳汉把2020财年国防预算的编列称为“杰作”。这让人有些啼笑皆非。据估算,要贯彻特朗普政府的国家安全和国防战略,五角大楼需要增加3-5%的支出,而目前这份“杰作”远远不能提供这样的财政保障。

以“多域作战”牵引陆海空作战能力现代化。美军认为,未来美军及其盟友将在陆地、海上、空中、太空和网络空间等领域共同作战。因此,在推动陆海空作战能力现代化的同时,必须考虑到跨域作战能力提升的问题。根据2020财年预算,美将继续增强第四代和第五代战机作战能力;海军作战舰艇数量计划增至335艘;陆军重点建设下一代战车、未来垂直起降飞机以及增强士兵近距离杀伤力。在“多域作战”方面,美军将投入310亿美元,主要用于加强陆基战略威慑,大力发展导弹预警系统、终端高空区域防御系统、定向能武器等。

  大力维持各军种战备水平。2020财年美计划投入1248亿美元用于维持美军战备水平,以应对未来安全威胁。其中,陆军为装甲旅战斗队的关键训练和基础设施改进增加17亿美元;海军为维持和运用更具杀伤力的部队增加21亿美元的资金投入;空军为维修、承包商后勤支持等核心战备项目增加12亿美元的资金。同时,美将进一步加大对航空维修以及网络进攻/防御培训的经费投入。

  今年3月,特朗普总统签署了一份1.3万亿美元的支出法案,其中包括两年内增加1600亿美元的国防支出,扭转了多年来资金衰退和不确定的趋势。

事实上,2020财年预算并未试图取得稳定的开支扩张,而是回到了海外应急行动账户这条老路,试图挑战近几年来由华盛顿多方努力促成的缩减OCO、提高透明度的局面。沙纳汉在辅佐马蒂斯期间,便热衷于以“酷炫”的新装备和作战方式来征服白宫、说服国会山。而在2018年秋以来白宫主动砍钱、政府停摆的窘迫氛围中,这种杀鸡取卵的方式几乎一定会激怒民主党以及共和党的预算保守派,进而影响到军费总量的有效增长。

加快人工智能等颠覆性技术研发。近年来美国不断加快发展人工智能、高超音速、定向能等颠覆性技术,进一步巩固与对手之间的技术代差优势。美2020财年国防预算申请,愈加重视对这些高新技术的经费投入。如美计划为无人驾驶和自主技术申请37亿美元,以增加对抗环境下的杀伤力和机动自由,包括开发“进攻性无人水面舰艇”等;为高超音速技术申请26亿美元,包括在“常规快速打击”计划框架下发展机载、舰载和陆基高超音速武器系统;为人工智能和机器学习技术申请9.27亿美元,通过联合人工智能中心和高级图像识别扩大美军事优势;为定向能技术申请2.35亿美元,采购多种类型激光器用于基地防御等。

  美国这份“新预算”,不仅有特朗普提前为2020年向军工利益集团这一铁杆“票仓”抛橄榄枝的考虑,更是因应战略转型,进一步提升军事竞争优势,确保美国全球领导地位。然而,这一高额的国防开支引发国内外普遍质疑。

  保卫国土

如果把2020财年军费申请与前两年情况对照着看,我们会发现军费增速已经明显放缓。在2020财年申请中,增幅最大的一块是基建、住房等生活和福利开支,分别为81%和74%,而这块占军费总量的比例是极小的。比较2018财年军费拨款、2019及2020财年申请的话,研发费用增幅分别为23.7%与12.6%;采购费用增幅为14.9%和-1.1%;行动与维护增幅为8.1%与3%;人员开支的增幅分别为9.4%和1.6%,增速放缓甚至倒退非常明显。

大力维持各军种战备水平。2020财年美计划投入1248亿美元用于维持美军战备水平,以应对未来安全威胁。其中,陆军为装甲旅战斗队的关键训练和基础设施改进增加17亿美元;海军为维持和运用更具杀伤力的部队增加21亿美元的资金投入;空军为基地维修、承包商后勤支持等核心战备项目增加12亿美元的资金。同时,美将进一步加大对航空维修以及网络进攻/防御培训的经费投入。

  国内方面,美2020财年国防预算面临国会严重质疑。目前,国会对海外应急行动预算激增提出异议。美1640亿美元的海外应急行动预算几乎是2019财年的2.4倍,其中980亿美元名义上是海外作战行动开支,实际上却是变相增加基础预算,由此被国会视为公然嘲弄联邦预算程序甚至有违宪之嫌。正如众议员科勒表态称,与大多数的总统预算案相比,这个预算太不现实,国会不会接受。若国会和华府在今年秋季政府资金用尽时,仍未能达成一致,恐将再次触发停摆危机。

  古德芬指出,美空军拥有67万名军人和文职人员,通过空中与空间优势、机动自由及免遭攻击的能力,从而占据制高点。并通过为协同作战小组提供全球警惕,全球到达及全球力量,希望与盟友和伙伴一起向前沿投送美国军力。

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内外掣肘阻力不小

  国际方面,美国高额国防预算引起国际社会强烈不满。美2020财年计划削减对“欧洲威慑计划”的经费投入,以让北约盟友担负更多防务费用。同时,根据特朗普近来的设计方案,盟友除担负美军部署的全部支出外,还要额外增加50%的“会员费”。此举无疑将遭到盟友的强烈反对,进一步加深双方之间的分歧和矛盾。而且,预算案将军费开支增至7500亿美元,超过全球军费支出排名前十位其他国家的总和,恐将导致军备竞赛加剧,破坏地区乃至全球战略平衡与稳定。

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若做军种间比较,从2018年拨款到19和20财年申请,空海军相比始终在同一水平,但考虑到海军军费包含陆战队部分,空军实际高出一些,而陆军则稳定在海空军90%略高的水平。在军费增幅方面,陆军分别为14.9%和4.5%,海军为12.2.%与5.7%,空军为13.3%与5.2%,增速放缓同样非常明显。

美国这份“新预算”,不仅有特朗普提前为2020年大选向军工利益集团这一铁杆“票仓”抛橄榄枝的考虑,更是因应战略转型,进一步提升军事竞争优势,确保美国全球领导地位。然而,这一高额的国防开支引发国内外普遍质疑。

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  空军参谋长大卫·古德芬

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国内方面,美2020财年国防预算面临国会严重质疑。目前,国会对海外应急行动预算激增提出异议。美1640亿美元的海外应急行动预算几乎是2019财年的2.4倍,其中980亿美元名义上是海外作战行动开支,实际上却是变相增加基础预算,由此被国会视为公然嘲弄联邦预算程序甚至有违宪之嫌。正如众议员科勒表态称,与大多数的总统预算案相比,这个预算太不现实,国会不会接受。若国会和华府在今年秋季政府资金用尽时,仍未能达成一致,恐将再次触发停摆危机。

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  古德芬

金沙国际唯一官网应对中国和俄罗丝挑衅,军事优势。专栏之前的分析已经谈到,赤字水平创高、2011《预算控制法案》大限、两年期预算临时修法过期等因素使得特朗普政府的扩军与现代化强军虽然看似凶猛,实则一开始便面临降速预期甚至倒退的窘迫局面,而一些嗅觉敏锐的军工集团也早在2017年就开始做中长期订单压缩的准备。

国际方面,美国高额国防预算引起国际社会强烈不满。美2020财年计划削减对“欧洲威慑计划”的经费投入,以让北约盟友担负更多防务费用。同时,根据特朗普近来的设计方案,盟友除担负美军部署的全部支出外,还要额外增加50%的“会员费”。此举无疑将遭到盟友的强烈反对,进一步加深双方之间的分歧和矛盾。而且,预算案将军费开支增至7500亿美元,超过全球军费支出排名前十位其他国家的总和,恐将导致军备竞赛加剧,破坏地区乃至全球战略平衡与稳定。

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  联合声明中还提到,鉴于全球趋势和来自于主要挑战者的压力,空军在航空航天方面的相对优势已经在部分关键领域中受到侵蚀。(作者署名:国防科技要闻/尹相澎)

今天vs明天

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特朗普政府的大国竞争定位和国家安全战略,要求美国军事机器从关注霸权边缘地带区域冲突转向未来可能的大国对抗。与此相适应,各军种都试图在现代化能力建设和日常运行、战备水平之间寻求新的平衡点。

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先看陆军。2020财年部队结构计划的一个重要部分是减员,国民警卫队和陆军预备役也要小幅度下降。而在人员减少的同时,陆上主要作战单位的数量并不会改变,包括陆军现役和国民警卫队的31和27个旅级战斗队。此外,为了加强“多域行动”能力,陆军还在预算中明确要加强炮兵、防空、情报和工兵力量。这些都意味着,陆军很可能面临人手不足的窘境。

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作为应对,陆军提出自动化乃至自主化的预案,每年拿出几十亿美元用于前沿技术开发和应用,希望藉此加强其指挥控制自动化水平、反应速度、大范围态势感知能力、远程火力打击、前沿部署防卫和自持能力,等等。但这些都只是滚动五年计划的愿景,离实现还远得很。

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海军方面,2020财年预算申请体现了2016年版部队结构评估向新评估的过渡。分布式杀伤与无人作战能力是过渡重点,增加舰队规模则是实现过渡的保证。达到335艘的特朗普目标并不容易,海军在过去两个财年增加了订购量,特别是主力驱逐舰和潜艇,并希望通过为现役舰船延寿填补缺口。

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在新财年预算申请中,杜鲁门号航母被提前退役引发了不小的争议。不过两艘福特级航母的采购也说明,美海军不会盲目求新求变,对于以航母为核心传统海上力量结构的作用有着清晰的判断,“航母过时论”只是一种声音。

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在目前和可预见的未来,唯有航母编队可以在茫茫大洋中同时提供或争夺战场态势感知、稳定的制空权、对陆打击以及远程力量的投送能力。无论是电磁武器、小卫星组网、无人机群或是任何新概念体系,在近中期都不能同时满足这些要求。新兴国家的反航母能力已明显提高,相比苏联冷战时不可靠的侦察、跟踪、定位、反应和打击手段,已不可同日而语。但在大国体系对抗中,攻与防是呈螺旋型、非线性的共同演进,目前美国海军力量结构不会因为对手新质战斗力的加强而发生根本性改变。

  印战机空袭了巴境内印方认定的恐怖组织营地,这是自1971年第三次印巴战争以来印对巴基斯坦最深入的空中打击。

空军同样要在今天与明天的需要之间进行取舍。过去几年,美空军的战略十分明确,即坚定地从四代机向五代机过渡,即使代价是缩小机队规模。但是由于成本控制、战备水平、力量使用、军工复合体政治等各方面因素,空军开始采取更加折中的态度,包括人员政策以及部分调整对升级版四代机的态度。

  美俄两国“斗法”不断升级,先后宣布暂停履行《中导条约》义务,两国关系进一步恶化,恐引发新一轮核军备竞赛。

不同于陆军,空军计划增加现役兵力,其人员在过去五年内稳步增长。这一方面是空军在为过去大幅削减人数的后果做补偿,另一方面是在战备与现代化之间进行新的平衡与取舍。

  60年一甲子,战争的阴霾始终笼罩在朝鲜半岛上空,直至今天,伤痛依旧。

总而言之,美军各军种目前都在进行力量结构调整,都需要在不同目标之间进行取舍。取舍的艰难之处在于,不仅要考虑军费增速急缓之间的区别,更要顾忌军费水平稳定和收缩之间的差异。

  1939年12月爆发的昆仑关战役是中国军队对日军攻坚作战的首次重大胜利。

“国运”vs党争

7500亿这个数字,基本会在国会被“判死刑”,无论是由于军费申请总额、OCO账户的使用、用于美墨边墙修建的80亿,还是考虑到2011年《预算控制法案》两年期修正案的临近到期。

阻力并非来自民主党这么简单,事实上民主党也并非一味阻挠扩军与现代化强军。目前,众议院民主党人正在编制的2020军费预算总额在7300亿上下,浮动区间大致会在7,200亿至7,350亿美元,提高美军应对未来大国冲突准备能力在两党之间是有共识的,分歧在于如何推进、怎样花钱。

民主党一贯的要求是:在国防与非国防开支之间进行配平;减少通过OCO账户填补基础军费不足这一缺乏透明度的做法。前一个目标是共和党人反对的,而后一点则在共和党中有许多盟友。2020财年预算申请直接诉求OCO账户的做法,无疑是会引起众怒的。

政治是众人之事,很多时候就是人事,目前人事状况也不利于这7500亿的通过。在国会山,至少一半的议员没有亲历过2011-2013年令人窒息的预算政治,对接连不断的“小鸡游戏”和悬崖式预算博弈缺乏感性上的认知与教育。而在五角大楼,目前仍有大量人事空缺,很多都是“代理”或“临时”履职状态。这种人事状态对于国会与军方寻求妥协的紧迫性是不利的,如果无法在2020财年开始时形成新的两年期修正案,相关程序将进入“持续决议”的不稳定状态。

最后,还有悬在美国头顶的巨额赤字问题。美国国会预算办公室在2019年1月估计,赤字将在2020年超过万亿、2028年突破2万亿、2030年创下二战后的债务占GDP比例的新高,万亿水平赤字的新常态已几乎是进行时。在这种压力下,军方需要又更清晰的取舍、高明的技巧和积极的沟通态度。之前讨论中曾提过五角大楼常耍的“小聪明”,如在遇到国会阻力时选择砍掉国会力保的项目。这种小伎俩在复杂的预算政治环境中很难奏效,就像2013年弄巧成拙未能阻止强制自动减支的发生。

总之,无论是军费的“虚高”、军队取舍之艰难,还是预算政治的形势,都意味着美国大国竞争的自我定位无法得到轻易保障,单凭大国竞争的大伞无法为美国的军事力量结构调整计划遮风挡雨。


作者祁昊天,系北京大学国际关系学院助理教授。

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